Выступление заместителя Министра иностранных дел России А.В.Яковенко на международной конференции "Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран", Ярославль, 28-30 июня 2006 года
Уважаемые организаторы конференции,
Уважаемые участники и гости,
Дамы и господа, коллеги,
Позвольте мне зачитать приветственное послание Вашему форуму Председателя Комитета министров Совета Европы, Министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова (текст публикуется на сайте МИД России).
Убежден, что сегодня, в год десятилетия с момента вступления России в Совет Европы у нас есть чем поделиться друг с другом в плане обмена опытом и идеями на предмет поистине необъятной темы влияния Европейской конвенции по правам человека на развитие национальных правовых систем европейских стран. Именно для этого здесь собрались видные европейские юристы, как теоретики, так и практики, представляющие различные правовые школы, области права и отрасли правосудия, политики, дипломаты, представители Совета Европы и неправительственных структур.
За последние полтора десятилетия Совет Европы превратился в крупнейшую паневропейскую организацию. Вступление в него стран Центральной и Восточной Европы и России открыло новые перспективы для его развития и создания подлинно единого правового пространства на европейском континенте. Мощнейшим объединителем этого пространства выступала и выступает Европейская конвенция по правам человека.
Хотелось бы отметить, что если о влиянии Конвенции на развитие правовых институтов Европы и, что не менее важно, на правовое мышление европейцев формально можно говорить с 1950 г., т.е. с момента ее принятия, то истоки этого процесса, понятно, восходят к более раннему периоду, фактически к времени окончания Второй мировой войны, к идеям европейского единства, развитым такими его лидерами, как Жан Моне, Рене Кассэн, Поль-Анри Спаак, Робер Шуман, Альчиде де Гаспери.
Напомню, что в мае 1948 г. состоялся знаменитый Европейский конгресс в Гааге, принявший резолюцию, призывавшую разработать «Хартию прав человека, гарантирующую свободу мысли, свободу собраний и выражения мнений, а также право на политическую оппозицию» и учредить «Суд, наделенный полномочиями, необходимыми для реализации этой Хартии».
Затем после 1950 года в течение почти полувека Конвенция оказывала преимущественное влияние на развитие правовых систем государств в западной части разделенного «железным занавесом» европейского континента. Причем процесс этот развивался крайне неравномерно и противоречиво.
С одной стороны, Конвенция коренным образом изменила представления о допустимых пределах вмешательства во внутренние дела государств и распространила международно-правовое регулирование на некоторые области внутригосударственных отношений, находившихся прежде под исключительным контролем национальных властей.
В частности, она существенно ограничила меру свободы последних в обращении с лицами, находящимися под их юрисдикцией, как с собственными гражданами, так и с иностранцами и лицами без гражданства. Конвенция одна из первых в международном праве признала международную правосубъективность личности, за которой было признано право подачи индивидуальных жалоб в международный судебный орган. Также впервые в ее рамках решениям этого органа был придан строго обязательный характер и была установлена процедура систематического контроля за их исполнением со стороны межправительственного органа.
С другой стороны, на примере Великобритании мы можем увидеть, что страна, первой ратифицировавшая Конвенцию 22 февраля 1951 г., не признавала право на подачу индивидуальной жалобы и обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека до 14 января 1966 года, а права, гарантированные Конвенцией, не могли быть защищены в судебном порядке согласно ее внутреннему национальному праву до 2 октября 2000 года.
На сегодняшний день можно говорить о двух основных моделях интеграции Конвенции в национальное законодательство стран-участниц. Первая модель – трансформационная. Она предполагает воспроизведение положений Конвенции во внутреннем законодательстве. Такой модели придерживается, в частности, Германия. В рамках второй модели – рецепционной, действующей в таких странах, как Австрия, Франция, Чехия, Словакия, Румыния, Польша – Конвенция непосредственно входит в систему внутреннего права. Органы управления и суды при этом применяют Конвенцию как таковую, а не внутренний закон даже идентичного содержания. Поэтому национальные суды могут следовать нормам Конвенции даже вопреки предписаниям национального закона. В этом случае, однако, Конвенция, имея приоритет по отношению к обычным законам, уступает по юридической силе Конституции соответствующей страны.
История Конвенции знает немало крупных законодательных и конституционных реформ, направленных на обеспечение ее реализации в европейских странах. Однако на практике необходимость изменения законодательства в связи с исполнением решений Европейского Суда возникает не так часто, как это может показаться. Связано это с тем, что конституции и законы государств-участников редко находятся в открытом противоречии с Конвенцией. Нарушения последней обычно бывают связаны с проблемами, лежащими в сфере правоприменительной практики государственных органов, прежде всего судов. Поэтому именно изменение такой практики является наиболее частой мерой общего характера, применяемой с целью предотвращения новых нарушений Конвенции. Но даже в тех случаях, когда причиной нарушения Конвенции является внутренний закон, ключевая роль в исполнении государствами решений Европейского Суда принадлежит судьям государства ответчика, которые зачастую просто отказываются применять этот закон, опираясь непосредственно на нормы Конвенции и решения Европейского Суда.
Следует отметить и то, что косвенное влияние Конвенция о защите прав человека и основных свобод, ее механизм и практика реализации оказали и на неевропейские государства, послужив, в частности, примером при разработке Американской конвенции по правам человека и Африканской хартии прав человека и народов.
Для самого же европейского континента и развития правовых систем буквально всех составляющих его государств Европейская конвенция по правам человека начала играть новую и поистине революционную роль в последнем десятилетии ХХ века.
Благодаря серьезным политическим изменениям, произошедшим во второй половине 80-х годов в СССР и других государствах Центральной и Восточной Европы, эти государства проявили намерение ориентироваться на сложившиеся в демократической Европе стандарты правовой государственности, в основе которой лежат права и свободы человека.
Политический контекст деятельности Совета Европы в корне изменился с расширением состава его членов более чем в два раза за счет вступления в Организацию государств Центральной и Восточной Европы и России. Соответственно возросло и количество государств, участвующих в Конвенции и подверженных воздействию ее контрольного механизма. Сам этот механизм в указанный период еще более утвердил и усилил свой судебный характер.
Признание государствами права индивидуального обращения в органы Конвенции и обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека из факультативной клаузулы превратилось сначала в политическое, а затем и в юридическое обязательство всех государств-участников. Это было окончательно оформлено вступлением в действие с 1 ноября 1998 года Протокола № 11 к Конвенции, серьезно изменившего также процедуру производства в Европейском Суде.
Качественное изменение состава государств-участников Конвенции в 90-е годы привело к тому, что ее механизм столкнулся со сложнейшей задачей обеспечения единых правовых стандартов в государствах, имеющих колоссальные различия в экономическом, правовом, социальном и культурном развитии.
При этом право всех государств-членов Совета Европы претерпевало в указанный период существенные, порой революционные изменения, причем отнюдь не только в бывших социалистических странах, отказавшихся от прежних основ государственного строя.
В странах Западной Европы, где как будто не происходило резкой смены экономических, социальных и правовых устоев, в последнее десятилетие прошлого века также начали меняться многие юридические концепции и подходы. Население значительно чаще стало обращаться к судебным средствам разрешения споров. Существенно возросли требования к соблюдению процессуальных правил, что неминуемо повлекло за собой значительное увеличение количества жалоб на нарушения процессуального характера. Расширился и круг вопросов, становящихся предметом судебного разбирательства за счет включения в него вопросов, которые прежде были предметом исключительно политики, как внутренней, так и международной. В качестве лишь немногих примеров могут быть названы громкие судебные процессы в связи с финансовыми злоупотреблениями видных политических деятелей во Франции и Германии, судебные процессы в Великобритании и других странах по поводу привлечения к ответственности генерала А.Пиночета и других латиноамериканских диктаторов. Все это не могло не сказаться на представлениях о месте и роли судебной власти в обществе и государстве, заставило пересмотреть многие требования, предъявляемые к органам правосудия, качеству и эффективности их работы.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод начала оказывать многоплановое воздействие на новые демократические государства Европы еще до того, как они сами стали членами Совета Европы. Разработка новых конституций в этих странах, в том числе российской Конституции 1993 г. происходила с ориентацией на нормы Конвенции. При этом Конвенция часто служила образцом для разделов, посвященных ценностным основам государства и правам человека.
Однако, конечно, основное воздействие Конвенции на правовые системы этих государств реализовывалось уже после их вступления в Совет Европы и ратификации Конвенции.
Конкретные примеры и особенности такого влияния Конвенции в Российской Федерации, уверен, в большом количестве будут приведены и проанализированы здесь специалистами.
Со своей стороны, хотел бы остановиться на некоторых механизмах данного процесса.
Как известно, Россия подала заявку на вступление в Совет Европы 7 мая 1992 года. Официальная же церемония приема нашей страны в Совет состоялась лишь 28 февраля 1996 года. Между этими двумя датами была начата важная работа по приведению российского законодательства в соответствие со стандартами Организации, в первую очередь со стандартами Европейской конвенции по правам человека. К этому же периоду относится принятие в 1993 г. в ходе всенародного референдума новой Конституции Российской Федерации, которая во многом вобрала в себя стандарты защиты прав человека, закрепленные в Конвенции. Это, однако, не сразу затронуло на должном уровне многие правовые основы российской государственности и особенно правоприменительной практики.
В подготовленном для Парламентской ассамблеи Совета Европы группой юридических экспертов подробном докладе «О соответствии правового порядка в Российской Федерации нормам Совета Европы» от 7 октября 1994 г. был сделан неутешительный вывод о том, что на тот момент, «несмотря на уже проделанный… значительный прогресс, Российская Федерация (еще) не удовлетворяет принципу, «в соответствии с которым любое лицо, находящееся под (ее) юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами», т.е. что существовавший на тот момент «правовой порядок в Российской Федерации… не отвечает нормам Совета Европы, как они изложены в Уставе Организации и развиты органами Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод».
Но именно этот доклад во многом определил основные направления, по которым в дальнейшем развивалась работа по гармонизации российского законодательства и правоприменительной практики со стандартами Совета Европы и Европейской конвенции по правам человека.
Следующими важными вехами на этом пути стали:
- «Пояснения к состоянию и планам совершенствования правового порядка в Российской Федерации», направленные в ПАСЕ 18 января 1995 г. в виде специального приложения к обращению, подписанному Президентом Российской Федерации, Председателем российского Правительства и председателями обеих палат Федерального Собрания;
- доклад по России от 2 января 1996 г., подготовленный для ПАСЕ депутатом М.Мюллеманом, в котором был сделан уже более положительный вывод о том, что, «приняв новое законодательство, Россия продвигается по пути, который ведет ее к основанному на верховенстве права государству», и, «хотя Россия еще не отвечает всем нормам Совета Европы», «однако интеграция предпочтительнее изоляции»;
- наконец, ряд условий, которыми было оговорено вступление России в Совет Европы, сформулированных в Заключении ПАСЕ № 193 (1996) от 25 января 1996 года, непосредственно были связаны с нашим последующим участием в механизме Европейской конвенции по правам человека.
В 1997 году по заказу Совета Европы объемный доклад под названием «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации» был подготовлен группой российских ученых-юристов. Во многом исходя из выводов этого доклада, был подготовлен и 29 марта 1998 года утвержден Президентом Российской Федерации План подготовки в 1998 году первоочередных законопроектов для приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод.
Но лишь с ратификацией Россией 30 марта 1998 года Конвенции о защите прав человека и основных свобод и вступления ее в силу в отношении Российской Федерации 5 мая того же года, создались предпосылки для влияния на нашу правовую систему Европейской конвенции в полном объеме через практику взаимодействия с Европейским Судом по правам человека при рассмотрении им конкретных дел.
И сегодня, когда практика Суда по российским делам уже достаточно разработана, принимаемые по этим делам «меры общего характера» выходят на первый план при оценке влияния Европейской конвенции на российскую правовую систему. И на нашей конференции этот вопрос занимает важное место.
Однако хотел бы подчеркнуть, что указанные меры не являются единственным каналом воздействия Конвенции на правовые системы.
В ряде случаев, в том числе, когда речь заходит о так называемых «структурных проблемах» национальной правовой системы, принимаемые меры общего характера могут оказываться недостаточными для предотвращения новых нарушений соответствующих прав. В таких случаях влияние Европейской конвенции по правам человека может обеспечиваться через политические механизмы сотрудничества в рамках Совета Европы и политико-правовые механизмы на национальном уровне.
Так, например, важным механизмом, служащим предупреждению возможных нарушений статьи 3 Европейской конвенции (запрет пыток), является Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Сотрудничество Российской Федерации с Европейским комитетом по предупреждению пыток выступает в качестве важного проводника соответствующих стандартов, гарантированных Европейской конвенцией по правам человека, в данной области.
Далее. Несмотря на то, что российская сторона, как известно, давно и последовательно выступает за снятие с нашей страны мониторинга, осуществляемого ПАСЕ по вопросу выполнения Россией своих обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы в 1996 г., данная процедура пока существует, и мы вынуждены с этим считаться.
А поскольку в соответствующих издаваемых в рамках этой процедуры докладах по России нередко затрагиваются и вопросы, связанные с имплементацией Европейской конвенции по правам человека, мы также работаем с ними, причем стараемся работать по возможности конструктивно, образно говоря, не выплескивая с водой и ребенка. То есть те замечания, которые могут оказаться полезными для улучшения имплементации Конвенции, мы учитываем. И в этом смысле также можно говорить о влиянии, которое оказывает на нашу правовую систему Конвенция.
Есть здесь и реальные проблемы, которые мы не отрицаем. Например, проблема ратификации Протокола № 6 об отмене смертной казни. Очевидно, что действующий в нашей стране мораторий на смертную казнь является несомненным следствием влияния на нашу правовую систему Протокола № 6 как части Конвенции, однако в данном случае влияния лишь частичного. Только после введения соответствующих изменений в российское законодательство можно будет говорить о влиянии Европейской конвенции в данной области в полной мере.
Отдельные аспекты, являющиеся важными с точки зрения выполнения Конвенции, могут становиться предметом рекомендаций, принимаемых ПАСЕ и Комитетом министров. Такие рекомендации, формально не являясь обязательными, тем не менее отражают определенное единство институциональной практики членов Совета Европы и служат целям ее дальнейшей гармонизации.
Так, в 2003 г. ПАСЕ была принята рекомендация 1604 (2003)
«О роли прокуратуры в правовом демократическом обществе, основанном на верховенстве закона и соответствующем прецедентном праве ЕСПЧ».
В настоящее время в России ведется большая работа по реализации пяти рекомендаций Комитета министров Совета Европы, направленных на улучшение выполнения Европейской конвенции по правам человека. Данные рекомендации являются частью пакета решений по реформе контрольного механизма Конвенции и Европейского Суда по правам человека, принятых на 114-ой министерской сессии КМСЕ в мае 2004 г. Речь, в частности, идет о таких важных областях, как пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с постановлениями, вынесенными Европейским Судом; экспертиза законопроектов, действующего законодательства и правоприменительной практики на соответствие их нормам Европейской конвенции по правам человека; совершенствования внутренних процедур обжалования и др.
Наконец, нельзя не сказать и о том косвенном влиянии, которое оказывает на правовые системы государств-членов Совета Европы, в том числе России, Европейская конвенция по правам человека посредством взаимодействия с Комиссаром Совета Европы по правам человека. В частности, доклады и рекомендации Комиссара могут быть полезны для выявления и преодоления конкретных структурных проблем, являющихся важными с точки зрения выполнения требований Конвенции.
В этом же контексте анализа структурных проблем российской правовой системы стоит упомянуть и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В 2002 году был подготовлен Специальный доклад Уполномоченного «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы». Вопросам и проблемам имплементации в нашей стране Европейской конвенции по правам человека уделено в докладе большое внимание.
Как представляется, все сказанное свидетельствует о чрезвычайной разнообразности и многоплановости существующих механизмов влияния Конвенции на правовые системы государств-членов Совета Европы и большой важности использования этих механизмов в России. Наша конференция призвана проанализировать имеющийся у государств-членов Совета Европы богатый опыт в данной области.
Хотелось бы пожелать всем участникам успешной и плодотворной работы.
29 июня 2006 года